L’actuel procès Xynthia soulève le problème des responsabilités face aux risques majeurs. Les trois crues catastrophiques de la Loire au XIXème siècle nous rappellent l’exposition de 120.000 habitants dans le val de Tours. Face à l’ampleur du risque, les précautions à prendre ont été renforcées ces dernières années. Mais leur application est mal suivie d’effets. Pourquoi ? Quels sont ces décideurs qui n’appliquent pas les consignes ? Le cas concret de l’attribution d’un permis de construire dérogatoire en zone exposée permet de pointer les responsabilités et d’en tirer les enseignements.

1) Tours, cité inondée

"La réflexion va être engagée sur le plan de l’urbanisme pour qu’une catastrophe de cette nature ne se reproduise plus" avait "martelé" le président de la République Sarkozy en 2010, juste après la catastrophe Xynthia [1]. Dans la commune de La Faute-sur-Mer, le niveau de la mer s’était élevé de 4,60 mètres, submergeant des pavillons et provoquant 29 morts. Quatre ans plus tard, la réflexion n’a abouti à aucun véritable changement. Sous la pression toujours forte de la spéculation foncière et immobilière, des maires trop nombreux continuent de délivrer des permis de construire en zone très vulnérable et l’Etat laisse faire.

"Non ! La ville de Tours ne périra pas, mon gouvernement ne le veut pas" s’était exclamé Napoléon III, se déplaçant en barque boulevard Heurteloup, en juin 1856. Trois jours plus tôt, la Loire en crue occupait son lit majeur et avait fusionné avec le Cher. Le Val de Tours était devenu un immense lac à perte de vue, 30 km de long sur 10 de large. Un siècle et demi plus tard, une telle catastrophe ne s’est pas reproduite mais sa probabilité reste forte, mettant en danger 120.000 habitants de Tours et des communes avoisinantes.

Le risque est d’une autre nature qu’à La Faute-sur-Mer, à la fois plus maîtrisable car davantage prévisible (l’arrivée de la catastrophe peut être connue 48 heures à l’avance) et de plus fort impact (la population vulnérable est beaucoup plus nombreuse). Les inondations du Danube au printemps 2014 [2] présentent des points de comparaison plus pertinents.

Les hypothèses d’inondation ont été largement minorées au début des années 2000 avec un Plan de Protection des Risques d’Inondation (PPRI) qui en 2001 estimait que les aléas étaient faibles sur la ville de Tours entre Loire et Cher et aussi sur les communes voisines (St Pierre des Corps, etc.) [3]. Les précautions qui avaient été prises après les grandes inondations du XIXème siècle et qui s’étaient maintenues durant le XXème ont été en bonne partie oubliées.

Suite à des analyses hydrologiques poussées, la parution en fin 2008 d’une carte précise des risques encourus pour une inondation de type 1856, se basant sur la topographie actuelle [4], a changé la donne. D’un coup, les aléas sont passés à forts et très forts. Le PPRI de 2001 perdait toute pertinence, il devenait nécessaire de le renforcer par des mesures fortes. La mise en place d’un nouveau PPRI étant trop longue, il fallait agir d’urgence. Au grand dam des édiles et investisseurs.

2) Des contraintes nouvelles que la municipalité de Tours refuse de suivre

Fin 2009 le Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) du bassin Loire Bretagne apporte les premières précautions renforcées dans l’attente des études de danger et de la révision du PPRI [5]. L’une d’entre elles est particulièrement contraignante puisqu’elle oblige à ne pas construire au bord des digues de classe A, à raison de 100 mètres par mètre de hauteur de la digue. Plus fort encore, il est imposé de "ne pas augmenter de façon significative la population exposée".

"Collectivités et organismes publics doivent se conformer au SDAGE dans toutes leurs décisions d’aménagement" : ce SDAGE a donc aussi les pouvoirs d’un PPRI, celui de 2001 n’est plus le document de référence.

La mairie de Tours dans son Plan Local d’Urbanisme (PLU) de 2011 ignore l’existence de ces contraintes et, sans faiblir, accélère son programme de densification, sous prétexte d’arrivée du tramway, y compris dans les quartiers inondables... Le commissaire enquêteur a beau constater ce laxisme et émettre une recommandation pour limiter la densification, la municipalité de Jean Germain refuse de l’appliquer.

En mars 2011, le préfet de Région Centre, sans doute conscient du manque d’application du SDAGE, prend des mesures exceptionnelles d’une durée transitoire renforçant celles de 2009. Deux mois plus tard, dans une lettre du 23 mai 2011 à Jean Germain, il insiste encore : "dans l’attente des nouveaux PPRI, il est nécessaire de gérer la période transitoire en prenant en compte les orientations du SDAGE Loire Bretagne".

Il faut attendre novembre 2012 pour que la mairie de Tours montre un signe clair de la prise en compte des nouvelles précautions. Le "Bilan à mi-parcours" du Plan Climat de l’agglomération tourangelle, indique que pour l’aménagement du nouveau quartier des casernes Beaumont-Chauveau : "la Ville de Tours anticipant les prescriptions du PPRI et allant même au-delà de ce qui est envisagé, ne construira pas de logements en rez-de-chaussée et concevra ce nouveau quartier en prévoyant un écoulement des eaux de surface très performant".

Comprise dans son contexte, cette rhétorique précautionneuse à tout de l’effet alibi. L’opération immobilière reste contraire au SDAGE puisqu’elle vise à "augmenter de façon significative la population exposée". Se prévaloir d’une contrainte pour en violer une autre plus forte montre la roublardise de la municipalité.

En 2012, les autres communes inondables du Val de Tours ont pourtant adopté les dispositions préfectorales. La délivrance des permis de construire s’est réduite et s’accompagne de restrictions, notamment pour ne plus construire de logements en rez-de-chaussée. A Tours, il faut attendre une injonction de juillet 2013 de la Direction Départementale de Territoires (DDT) au maire Jean Germain pour que celui-ci impose à ses permis de construire les contraintes minimales. Dans les petites communes, les restrictions sont beaucoup plus fortes, comme La Chapelle aux Naux [6] ou Berthenay, qui devient la première commune du val de Tours à instaurer l’inconstructibilité sur son territoire [7].

3) L’exemple d’un permis de construire des logements très vulnérables

La municipalité de Tours a donc retardé au maximum l’application des contraintes, délivrant jusque fin 2012 des permis de construire que l’on peut considérer comme des passe-droits. L’un d’entre eux cumule les invalidités, il s’agit du projet de construire un immeuble de quatorze logements et trois maisons de ville de plain-pied rue du Docteur Fournier, dans le quartier Velpeau [8].

En terme d’exposition aux risques d’inondation, les vulnérabilités s’accumulent :

• La hauteur d’immersion prévisible sur la base de l’inondation de 1856, selon la topographie actuelle, est de 4 mètres. L’interdiction de construire en rez-de-chaussée appliquée dans le quartier des casernes, pour une immersion de 1 mètre en 1856, aurait dû a fortiori être appliquée ici.

• Cette hauteur impose aussi que le 1er étage soit au dessus du niveau de 50,80 mètres par rapport à la mer. Il est à 50,50 mètres. Après une brusque rupture de digue, ces 30 cm qui manquent peuvent être fatals [9].

• La présence d’une digue de 5 mètres de hauteur (celle qui longe l’autoroute A10) interdit les constructions à moins de 500 mètres. On est à 375 mètres environ.

• Dans une nouvelle carte des dangers de novembre 2013 [10], ce terrain se trouve dans une "zone de dissipation d’énergie", signifiant, pour un "scénario de probabilité moyenne", la présence de forts remous en cas de rupture de la digue (ce qui n’est pas le cas du quartier des casernes).

• La présence du ruisseau enterré de l’Archevêché a été ignorée, alors que c’est un facteur aggravant, qui au XXème siècle était pourtant reconnu comme essentiel [11]. En hydrologie, il constitue un "talweg" qui, en cas de conditions météorologiques exceptionnelles, tend à reconstituer le lit original du cours d’eau. Cela signifie qu’en dehors même des inondations de la Loire et du Cher, de forts orages répétés peuvent provoquer des inondations, comme en 1910. Les caves d’une maison voisine ont d’ailleurs été inondées deux fois ces cinq dernières années, alors qu’un bassin de rétention instauré vers 1994 diminue pourtant ces risques. Les anciens habitants du quartier ne comprennent pas qu’on puisse ignorer l’existence de ce ruisseau.

• Une falsification des données topographiques aggrave l’ignorance de l’existence d’une zone humide en creux servant à un épanchement des eaux. Les conséquences des remblaiements sur les propriétés voisines en terme "d’écoulement des eaux de surface" (cf. consignes DDT juillet 2013) ont été ignorées.

Ainsi, en ce quartier le plus bas de la ville de Tours, de multiples facteurs concourent à une forte vulnérabilité des futurs logements de plain-pied. La comparaison avec les précautions prises dans le quartier des casernes montre une totale incohérence et l’application inique d’un "deux poids, deux mesures" aux raisons très opaques.

4) Quand la mairie de Tours soutient un passe-droit

Comment ce permis de construire a-t-il pu être attribué ? La date de sa délivrance est à elle-seule un aveu de passe-droit : le 27 décembre 2012, entre Noël et Nouvel An, in extremis avant 2013. Cela a notamment permis d’échapper à la vigilance de la DDT, son directeur étant parti et non encore remplacé.

Plusieurs riverains ont déposé des recours, dont leur représentant, Alain Beyrand, adhérent de l’Association pour la qualité de la vie dans l’agglomération tourangelle (AQUAVIT). Il prend connaissance du SDAGE de 2009 et demande à Alain Devineau, l’adjoint à l’urbanisme ayant signé le permis de construire, les dérogations de la préfecture et de la DDT autorisant le permis de construire. Celui-ci, en juillet 2013, se prévaudra oralement de leur appui mais refusera d’en apporter une preuve écrite. Et pour cause, le directeur de la DDT admettra en janvier 2014 ne pas avoir eu connaissance de ce permis de construire attribué juste avant son arrivée.

Quant au préfet d’Indre-et-Loire, qui avait reçu une demande de recours gracieux de l’AQUAVIT, il avait botté en touche en disant qu’il n’était pas concerné puisque le permis de construire était entériné.

Sans réponse à leurs recours gracieux, les riverains, soutenus par l’AQUAVIT, se sont vus contraints de déposer un recours auprès du Tribunal Administratif d’Orléans. La mairie et le promoteur ont alors défendu bec et ongles le projet. Début mars 2014, alors qu’elle consacre des pages et des pages à essayer de montrer que les requérants sont dans leurs torts sur la forme, la mairie de Tours expédie en un petit paragraphe les risques d’inondation. Elle reconnaît implicitement que les constructions sont vulnérables, mais prétend qu’elles sont autorisées.

Le 26 mars 2014, alors que l’instruction est fermée, le président de la 2ème chambre du Tribunal Administratif d’Orléans, Didier Mésognon, la réouvre. Cela permet au promoteur de présenter deux témoignages de dernière minute, très suspects, visant à supposer que le recours serait trop tardif, alors qu’une vingtaine d’habitants a témoigné du contraire, sans objection jusque là, autre que celle du promoteur. Comme dans un scénario bien huilé, le président Mésognon saute sur ce prétexte pour valider le permis de construire, alors que, sur le fond, le rapporteur public avait admis son invalidité.

Outrés par ce coup de Trafalgar, les riverains ont déposé un appel auprès du Tribunal Administratif de Nantes. L’arrivée d’une nouvelle municipalité en avril 2014 aurait pu régler le problème, mais six mois plus tard, rien n’a ostensiblement changé.

5) Accusés, levez-vous !

Revenons au procès Xynthia et à la catastrophe qui n’aurait pas eu lieu si des permis de construire abusifs n’avaient pas été délivrés. Ceux qui ont les ont validés sont aujourd’hui les accusés d’un procès qui, espérons-le, fera date et permettra d’éviter des récidives. Supposons qu’à Tours, pour ce projet immobilier du quartier Velpeau, les trois maisons de ville aient été inondées, que ce soit par suite de gros orages ou par inondation de la Loire avec rupture de la digue, supposons qu’il y ait de lourdes conséquences (probablement plus matérielles qu’humaines) entrainant la tenue d’un procès (notamment provoqué par des compagnies d’assurance). Qui seraient les accusés ?

• Jean Germain, ancien maire de Tours, ancien président de l’Etablissement Public d’Aménagement de la Loire et de ses Affluents (EPALA). Comme à La Faute-sur-Mer [12], même s’il a délégué sa signature à son adjoint à l’urbanisme, il serait en première ligne. On a vu sa mauvaise volonté à tenir compte des contraintes. Il a rejeté les recours gracieux, il a défendu le projet lors de l’action en justice, niant que les précautions obligatoires aient été ignorées, cherchant à obtenir raison sur la forme pour que le fond ne soit pas traité [13]. Sa responsabilité est donc largement engagée.

• Alain Devineau, ancien adjoint à l’urbanisme. Comme signataire du permis de construire il est l’accusé n°1. Il l’est d’autant plus qu’il a nié l’importance du ruisseau souterrain et argué d’appuis sans preuves.

• Jean-François Delage, préfet d’Indre-et-Loire. Son rejet du recours gracieux de l’AQUAVIT sur la forme ne justifie pas son inaction. Il aurait pu transmettre le dossier, par exemple au préfet de région, il aurait pu faire pression sur la mairie de Tours pour qu’elle réponde positivement aux recours gracieux. Cet atavisme du représentant de l’Etat, incapable de faire appliquer les lois de la République, incapable d’être à l’écoute des habitants et associations, ne peut pas être considéré comme une attitude responsable.

• NGI Promotion, le promoteur. Il apparaît possible qu’il ne connaissait pas les risques encourus lorsqu’il a déposé son permis de construire. Mais il en a pris connaissance lors des recours gracieux et en contentieux. Il s’est alors réfugié derrière de soi-disant vices de forme pour refuser de traiter le fond. Enfin, il a sorti de son chapeau, au dernier moment du jugement, deux témoignages très suspects lui permettant de renverser une situation pour lui mal engagée.

• Didier Mésognon, président du Tribunal (2ème chambre du Tribunal Administratif d’Orléans). A la lecture du déroulement de l’action en Justice [14], sa responsabilité apparaît très lourde. Outre la réouverture de l’instruction pour prendre en compte les deux témoignages du promoteur, il a négligé qu’ils ne respectaient pas les formes juridiques, il a fait la sourde oreille aux incohérences que les riverains dénonçaient. Il a été jusqu’à leur faire un pied-de-nez en affirmant qu’ils n’auraient pas contesté l’authenticité des deux témoignages ! La puissance d’un juge de Tribunal Administratif est telle qu’il peut se permettre toutes les dérobades de cette sorte. Et ce juge-là, seul habilité à traiter les affaires d’urbanisme dans la ville de Tours, en use et en abuse [15]. Il ne risque rien, un juge administratif n’a jamais été mis en examen, sauf dans un procès fictif tel que celui-ci, permettant que les vrais responsables ne soient pas oubliés…

La liste des accusés n’est pas terminée. D’une part, cette hypothèse de la construction effective des logements en rez-de-chaussée signifie que le projet aurait été validé en appel par le Tribunal Administratif de Nantes (début 2015), voire par le conseil d’Etat (ultime recours). Cela signifierait que la mairie de Tours aurait continué à défendre le projet et que la Justice lui aurait donné raison, mettant alors en cause :

• Serge Babary, le nouveau maire.

• le président du Tribunal de Nantes, voire le Conseil d’Etat, sauf à se placer dans l’hypothèse extrêmement peu probable où la mairie et le promoteur présenteraient de nouveaux arguments très pertinents.

Inversement, la nouvelle municipalité peut encore revenir dans les cordes du Droit et, si ça ne suffit pas, le Tribunal Administratif de Nantes (voire Le Conseil d’Etat) peut encore prononcer un jugement éclairé. Dans le cas présent, il faudrait un singulier aveuglement pour que le permis de construire ne soit pas invalidé. Mais tant d’étapes ont déjà été franchies...

D’autre part, il y a lieu de s’interroger sur la responsabilité de :

• Gilbert Cebron de Lisle, avocat de la mairie. Certes, il a agi au nom de la mairie, mais il y a lieu de s’interroger sur sa façon irresponsable de traiter les risques d’inondation, que ce soit en s’appuyant sur un PPRI obsolète ou en détournant l’attention du juge sur des à-côtés de forme visant à dénigrer les requérants et à éluder le fond du sujet [16]. Il y a là une volonté de tromper le juge. Dans un vrai procès, l’avocat ne serait certainement pas inquiété, mais celui-ci est fictif...

• la DDT : est-il normal qu’un changement de directeur permette un tel passe-droit ?

• l’Etat : au delà du préfet d’Indre-et-Loire, le préfet de Région et le ministère de l’Environnement ne devraient-ils pas vérifier, directement ou indirectement, surtout dans les villes à forte population vulnérable, que les contraintes exigées pour combattre les risques d’inondation sont bien mises en œuvre ?

6) Tant d’irresponsabilité de la part des responsables…

Plus généralement, il y a lieu de s’interroger sur les dessous de cette affaire, d’une part sur les liens entre le promoteur et la municipalité et, d’autre part, sur ceux entre la municipalité et le Tribunal Administratif. L’omerta est telle qu’il y a lieu de douter qu’un procès permette d’y voir clair, seuls quelques indices sont entrevus. En voici deux :

• le directeur général des services de la ville de Tours (jusqu’en avril 2014) et aussi de l’agglo (encore maintenant), est un ancien commissaire du gouvernement auprès des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel,

• le directeur général adjoint était, lui, un ancien premier conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel.

A Tours, bien au delà du cas ici présenté, le laxisme apparaît généralisé. On peut citer la gestion de l’urbanisation "sauvage" de l’île Aucard, les remblais en quartier inondable (Deux-Lions), l’augmentation de la population en zone à risque au nom d’un illusoire "principe de résilience" [17].

Ces tares existent un peu partout en France, de façon plus ou moins appuyée. Certes, tout n’est pas noir, le procès Xynthia montre que des communes semblables à La Faute-sur-mer, tel Saint-Trojan-les-Bains [18], ont eu un comportement correct, évitant les catastrophes. Mais, au delà de ces communes vertueuses que l’on espère nombreuses, force est de constater que pas grand chose n’a changé "pour qu’une catastrophe de cette nature ne se reproduise plus".

L’exemple que nous venons d’analyser permet de dégager les principaux ingrédients présidant à un désastre.

• Les riverains et associations qui s’opposent à de telles exactions restent peu nombreux, si bien que, pour la plupart, les abus de pouvoir sont commis sans opposition citoyenne et encore moins politique, ce qui incite à en perpétrer de nouveaux.

• Une telle opposition s’avère très difficile. Il faut d’abord avoir une forte capacité financière, car la participation d’un avocat est pratiquement obligatoire. Il faut ensuite avoir les nerfs solides pour résister aux attaques et intimidations adverses. On comprend que la résignation soit générale, ce qui, là encore, incite à perpétrer les abus.

• Les textes juridiques et administratifs sont complexes et il est difficile de bien les comprendre.

• Les "élus du peuple" ne jouent pas leur rôle de représentation citoyenne. Trop souvent en situation autocratique, ils préfèrent représenter les promoteurs. L’intérêt public s’efface derrière les intérêts privés, l’Etat ne joue pas son rôle de contrôle de légalité.

• La Justice n’est pas impartiale. Non seulement elle est très difficile et onéreuse d’accès, non seulement elle prend parti, ici de façon outrancière et méprisante, mais elle néglige le fond pour privilégier la forme, alors que l’inverse, privilégier le fond sur la forme, serait bien plus pertinent et sécurisant. A supposer même qu’un recours soit hors délai, est-ce une raison pour valider des constructions telles qu’à la Faute-sur-Mer ? Les pressions ministérielles de soutien au BTP ne sont pas étrangères à un tel parti-pris.

• Les tribunaux administratifs créés en 1953 ont généré des présidents de chambre disposant de pouvoirs personnels exorbitants et usant d’une indépendance douteuse. Le fonctionnement d’une Justice efficace s’en trouve gravement altéré, ne permettant plus le respect des lois et directives de la République. Cela dépend bien sûr de la personnalité de ces présidents, si bien que la Justice n’est pas rendue de la même façon sur tout le territoire français, les disparités son grandes. On a la chance de tomber sur un bon juge ou la malchance de tomber sur un Mésognon.

• Se cachant derrière leurs œillères, les décideurs usent du moindre prétexte pour ne pas exercer leur responsabilité. Prétendre qu’on a discuté du sujet avec le préfet et le directeur de la DDT permet de se dégager et de couper court aux interrogations. Ils estiment que les responsabilités sont ailleurs que chez eux. Leur mépris envers les habitants et l’intérêt public est trop fréquent, sous des formes plus ou moins flagrante. Une fois le permis de construire accordé, un rouleau-compresseur administratif et juridique est lancé qu’il semble impossible d’arrêter. Présenter un facteur essentiel n’ayant pas été pris en compte, tel qu’un ruisseau enterré, n’a aucun poids : la connerie est faite sur des bases incorrectes, elle doit ensuite être assumée jusqu’au bout avec toute la mauvaise foi que cela implique. Comme sur d’autres sujets [19], les priorités, notamment de soutien au BTP, font sauter les obstacles.

Puisse le procès Xynthia, et tous ses semblables, y compris les fictifs comme celui-ci, aboutir à la prise de conscience que les causes ayant généré la catastrophe de La Faute-sur-Mer se reproduisent régulièrement un peu partout en France. Marteler la volonté contraire n’a pas suffi et ne suffira pas, il faudrait des mesures législatives fortes s’attaquant aux racines du mal pour juguler de telles irresponsabilités.

Constant Chidaine