Cet iceberg immobilier local dont la face la plus flamboyante est offerte aux Tourangeaux avec la force de frappe de sites internet, d’articles dans la presse locale et de points d’information nécessite une analyse plus attentive pour comprendre ce qui se joue ici, à savoir la complexité de la prise de décision dans le processus d’aménagement urbain. Tout ceci produisant un émouvant unanimisme, aussi bien sur les constats de départ que dans les « solutions » envisagées. Subtil mélange entre la confrontation de logiques et de stratégies publiques ainsi que privées, les impératifs du calendrier politique, les ambitions personnelles et collectives (partis, entreprises, administrations), les conceptions de l’intérêt public, les procédures administratives, les réseaux d’influence, la compétition entre les métropoles et la nécessaire adhésion populaire. Le Haut de la rue Nationale offre aussi et surtout une stimulante occasion de se pencher sur la question plus profonde de la place de la démocratie dans le domaine éminemment politique qu’est l’organisation de notre espace, de notre environnement et de nos paysages.

Vous pouvez télécharger l’enquête au format .pdf ici :

Question visiblement d’actualité si on en croit la tenue ces derniers jours à Lyon de la 36ème Rencontre des Agences d’Urbanisme ayant pour thème « L’individu créateur de ville ». Ces rencontres perpétuent la tradition des « ateliers » réunissant élus de toute la France en goguette, professionnels de l’aménagement en recherche de contrats, cautions intellectuelles qui produisent des concepts fumeux en novlangue pour gazette municipale et étudiants vivant le grand frisson des hautes sphères. On mesure en ce lieu, entre deux galas et cocktails à quel point « l’individu usager, citoyen et habitant » est « écouté, connecté et responsable », en quête « d’accomplissement et de formes innovantes d’entreprendre » par la « co-construction des objectifs » et le « dépassement des habitudes et contraintes ». Cette « nouvelle citoyenneté » devra être accompagnée par le « savoir-faire des collectivités » afin de « dépasser la juxtaposition des logiques de chacun et composer ensemble » en « all[ant] chercher la parole de ceux qui ne s’expriment jamais ».

Les plus chauvins apprécieront la place réservée à Tours dans le magazine de l’été 2015 des Agences d’Urbanisme qui présente la Rencontre d’octobre 2015. On peut y admirer l’argumentaire qui, par un tour de passe-passe, transforme les habitants de Tours en de nouveaux messieurs Jourdain, « artisans de la métropolisation contemporaine » sans le savoir. On justifie ainsi une étude sociologique et un suivi GPS de ménages-test afin « d’appréhender leurs parcours pendant une semaine type » et alimenter ainsi la « synthèse de l’analyse en stock et en flux des tendances démographiques, économiques et résidentielles de ces dix dernières années, [qui] a permis de sous- sectoriser l’aire urbaine de Tours en six espaces qui connaissent des dynamiques propres »...

Ou autrement dit, en des termes moins élégants : 1) Comment l’individu « usager, habitant et citoyen » est devenu surtout un consommateur, terme visiblement mal-aimé ou de mauvais goût car il n’apparaît qu’une seule fois sur les 24 pages du magazine et il n’est pas présent sur la plaquette de présentation de la Rencontre ; et 2) Comment la ville est devenue une marchandise dont il convient de dresser le bilan régulier, de dégager les points forts puis de rendre désirable par la publicité et la multiplication des aménagements de prestige afin d’en optimiser l’utilisation et faire fructifier les revenus. La compétition est impitoyable, les cités les moins audacieuses et séduisantes connaissant les affres de l’anonymat de province et du déclassement. [1]

Preuve de l’importance cruciale de ces deux phénomènes, l’équipe municipale de la ville de Tours s’affiche elle-même comme « mobilisée par l’attractivité commerciale » dans le magazine officiel Tours&Moi de novembre-décembre 2015. M. Serge Babary y rend un vibrant hommage à « Nespresso, Hema, Hilton, Orange, toutes ces enseignes internationales (qui) misent sur le développement de notre ville » et nous rassure d’un « je n’ai de cesse de replacer notre cité dans le club des grandes villes de France. » [2]

Petite histoire de l’aménagement urbain

Avant de se pencher sur le détail du processus de réaménagement du Haut de la rue Nationale, il n’est pas inutile de mettre un peu en perspective l’acte même d’aménagement de l’espace urbain pour éviter de tomber dans le pur jugement esthétique : il est évident que la place Anatole France ne coupe pas le souffle au visiteur par son architecture en béton grisâtre et fendillé des années 1950. Cependant, Il s’agit de ne pas sombrer non plus dans l’acquiescement béat aux arguments calibrés de la mairie qui parsèment les médias locaux en présentant le projet comme indispensable pour la grandeur de Tours et de son économie. Laissons, du reste, M. Serge Babary illustrer ce propos... : « ce projet consiste à redonner sa splendeur à une entrée Nord du centre-ville jadis majestueuse », « il faut à la fois une diversité commerciale tout en respectant une harmonie de gamme. Ce sera une gamme "moyen plus". Nous serons vigilants là-dessus. Il faut attirer les Tourangeaux vers le haut du centre-ville » et « avec 170 lits, Hilton, qui s’adresse à une clientèle d’affaires et de tourisme, va faire venir à Tours des Anglo-Saxons et des Asiatiques, ce qui devrait contribuer au rayonnement de la ville ». Pour les esprits chagrins qui s’offusquent de cette orientation « moyen-plus » de la place, M. Babary dégaine un cinglant « le haut de la rue Nationale ne sera pas tourné vers l’élite. La culture est-elle réservée à l’élite ? On attend 100 000 visiteurs pour le musée, ça ne va pas être 100 000 "bobos" ! ».

Si on se tourne vers le passé, aussi loin que l’on remonte, l’aménagement urbain, même le plus archaïque (fontaine, bâtiment collectif, muraille...) est un enjeu de taille. Ce phénomène s’accentue avec la ville qui concentre par définition les habitants, les richesses, le savoir et le pouvoir. Les aménagements peuvent devenir dès lors des sources de tensions entre des intérêts divergents, des gouffres financiers ou des équipements lucratifs, des outils de sécurité ou des éléments de vulnérabilité, souvent des signes de prestige et de rayonnement. Par-là même, ces aménagements nécessitent des organisations sociales sophistiquées où le pouvoir d’arbitrage et de décision est bien structuré et opérationnel.

Ainsi, dès la plus haute Antiquité, on observe dans les cités grecques puis dans les empires méditerranéens des dispositifs politiques subtils et complexes qui prennent en charge toute la chaîne de l’aménagement : il faut mesurer en amont les besoins urbains (défense, hygiène, espaces de commerce, de réunion, de prière et de loisir), faire respecter ensuite l’occupation des sols et éviter ainsi des tensions entre propriétaires ou héritiers, collecter dans la foulée des impôts pour procéder aux travaux puis enfin désigner des fonctionnaires et gestionnaires pour entretenir les constructions. La polis abstraite des philosophes qui symbolise le bien commun et la nécessité de la pensée politique a surtout une existence matérielle avec des problèmes concrets à gérer.

L’objectif fonctionnel reste toujours au cœur des problématiques d’aménagement, il suffit de penser à la généralisation des urinoirs publics à Rome au Ier siècle par Vespasien, à la construction de murailles défensives de Paris sous Philippe Auguste au XIIIème, à l’établissement du théâtre du Châtelet sous Haussmann en 1862 ou à l’érection des tours de la Défense sous De Gaulle dans les années 1960. L’aménagement est aussi une marque importante du pouvoir et il l’alimente en retour : lorsque qu’Henri IV fait bâtir la Place des Vosges au tout début du XVIIème siècle, il ne s’agit pas d’un simple caprice de monarque mais d’une réelle entreprise d’affermissement du pouvoir. Pour reprendre la main, il faut d’abord détruire l’ancien palais maudit où Philippe II perdit la vie puis refonder une place centrale à Paris pour montrer la grandeur et le renouveau de la nouvelle dynastie au pouvoir, les Bourbon. Ensuite, on embauche les plus grands bâtisseurs et artistes dont on veut lier le talent et la renommée à l’action royale tout en donnant du travail à des artisans, compagnons et ouvriers. Le nouveau roi attire ainsi autour de cette place prestigieuse les commerçants et les grands nobles qui entendent montrer par leurs hôtels particuliers qu’ils ne sont pas en reste. Toute cette dynamique fournit des charges à distribuer (notaires de maison, jardiniers, gardiens...) qui permettent au roi et aristocrates de se créer des obligés.

Les choses évoluent quelque peu avec le passage progressif à l’État de droit et à la République depuis 1789. Jusque-là, l’aménagement urbain était une expression de la volonté du seigneur dans le cadre féodal, même si dans certaines villes des groupes organisés de bourgeois issus du négoce avaient réussi à faire reconnaître leurs droits. En échange d’une contrepartie financière, ces bourgeois pouvaient faire désigner des représentants et influer ainsi sur les constructions et l’organisation de la ville à partir de la première moitié du XIIème siècle.

Avec Napoléon, une série successive de réformes de grande ampleur va permettre de sortir peu à peu de l’arbitraire royal en posant les bases juridiques modernes de la possession foncière et du droit de la construction. Dans la première moitié du XIXème siècle les services du cadastre enregistrent et délimitent avec précision la propriété foncière, permettant une meilleure taxation mais aussi une baisse des litiges au sujet des propriétés.

L’État, par l’intermédiaire des préfets, peut désormais lancer des projets d’aménagements collectifs : une loi de 1810 permet les expropriations pour cause d’utilité publique de la part des autorités afin de mener à bien des constructions d’infrastructures. Cette loi est complétée en 1834 par des dispositions qui obligent à la consultation des propriétaires concernés puis à partir de 1983, de tous les riverains (150 ans plus tard !). L’État développe aussi son emprise en contrôlant les constructions privées par le biais des autorisations de construire (unifiées en un seul permis de construire en 1943) et par le classement en zone constructible d’espaces naturels ou agricoles (1919).

Les Trente Glorieuses (1945-1975) marquent l’âge d’or de l’État-promoteur : périphériques, autoroutes, aéroports, quartiers HLM sont construits dans de nombreuses villes par la volonté et l’action du pouvoir centralisé. C’est également la période phare de la planification et, de 1958 à 1967, sous De Gaulle, les bases de notre système actuel sont posées. En effet, chaque commune doit entretenir une cartographie très précise de ses sols, voies et bâtis ; qualifier ces sols (habitat, activité, zone à protéger, infrastructure collective...) ; réglementer la construction par quartier (hauteurs, couleurs...) ; prévenir les risques naturels ; organiser une stratégie de cohérence avec les communes voisines. Après maintes réformes et une pluie ininterrompue de sigles, depuis 2000, on appelle ce dispositif Plan Local d’Urbanisme (PLU) .

L’autre mutation majeure est causée par les lois sur la décentralisation (1982, 1983, 2002) qui donnent des compétences aux maires, conseils municipaux, départementaux et régionaux en matière d’aménagement. Ceci complexifie les procédures et multiplie le nombre de décisionnaires, ce qui rend les maires et conseils municipaux des petites communes particulièrement vulnérables. Il est évident que des pressions financières ou politiques peuvent être exercées lors de l’établissement des PLU, de l’octroi de permis de construire ou de la passation d’un marché public avec une entreprise privée.
Ce sont également les maires et conseils municipaux qui orientent depuis 2000 les Plan d’Aménagement et de Développement Durable (PADD), sortes de projections stratégiques pour l’aménagement des différents quartiers : les choix réalisés aux Deux Lions ou à Monconseil, le projet Haut de rue Nationale, le pôle des arts graphiques dans l’ancienne imprimerie Mame ... tout cela relève de choix réalisés dans ce plan. Le PADD concentre donc les enjeux économiques et politiques et fait logiquement l’objet lui aussi de pressions et d’un lobbying à la hauteur des sommes et intérêts en jeu. Il a d’ailleurs été modifié par l’équipe municipale entrante fin mai 2015.

Il n’est donc pas très étonnant, malgré des procédures d’aménagement de plus en plus cadrées administrativement, qu’éclatent périodiquement en France des scandales politico-financiers liés à l’aménagement. Il suffit, pour s’en convaincre, de réaliser quelques rapides recherches sur les affaires de la garantie foncière en 1971, de la SAE en 1986, des marchés publics truqués des lycées d’Ile-de-France en 1997, de l’Hippodrome de Compiègne plus récemment...

Les villes gardent donc des traces des ces équipements collectifs successifs, des volontés politiques de prestige des dirigeants et des luttes d’influence entre clans ou classes sociales pour la domination de l’espace urbain. L’aménagement est donc tout sauf un processus neutre et purement architectural. [3]

Haut de la rue Nationale : comment la ville a été vendue

Il est ainsi nécessaire de prendre du recul pour cerner ce projet urbain en plein centre de la ville de Tours. Resituer cette transformation à plus large échelle et en examiner les coulisses, pour en dénoncer l’arbitraire et mieux balayer le dispositif de communication qui vise à la légitimer.

Concurrence interurbaine et politiques d’« attractivité »

Les élus responsables de la politique urbaine tourangelle et les inamovibles experts qui la leur soufflent rêvent de voir leur jouet entrer dans la cour des « métropoles ». Encouragés dans une course au podium par un État qui, bien que doté d’un Ministère de « l’égalité des territoires », organise une concurrence entre les villes, les maires et les experts de l’urbain croient fort dans une stratégie d’attractivité. Cette stratégie consiste à attirer les populations les mieux dotées : entrepreneurs, investisseurs, cadres, mais aussi les détenteurs de ressources culturelles (universitaires, professions de la culture, surdiplômés et autres « bobos »). Certains parlent d’une « classe créative » sur laquelle la « métropolisation » s’appuierait, et les stratèges de la croissance urbaine rêvent déjà d’une « ville créative »… qui se veut aussi durable, piétonne et commerçante, propre, verte et même intelligente. Tellement intelligente, propre et prospère, qu’elle aurait mis à distance de son centre les plus démunis.

Les habitants paupérisés du périurbain formeraient déjà une masse d’« invisibles » prêts à voter pour le rejet d’une société qui les a relégués aux marges de la vie urbaine. Et à cette heure, les maires-managers de grandes villes (catégorisation déjà ambitieuse pour la ville de Tours) se pensent obligés de faire la différence au classement en spéculant sur la « montée en gamme » de la ville-centre.

Dans ce contexte, le prix du logement, la localisation des emplois et lieux de consommation, la piétonisation des centres-villes, contribuent à amplifier l’opposition en ville-centre et périurbain, formalisant une rupture entre deux pans de la population. Les politiques de renouvellement urbain, lorsqu’elles sont pensées dans une dynamique d’augmentation des prix du foncier (donc du logement, mais aussi des locaux commerciaux), doivent être observées à l’échelle de la ville pour visualiser la situation. Cette visualisation représente le territoire de la ville de Tours, où chaque quartier a été coloré en fonction de la proportion de catégories supérieures (cadres, professions intellectuelles) qui l’habite. En projetant sur cette carte les grands projets de requalification urbaine en cours, on a une idée de la tendance que pourrait renforcer l’aménagement d’un centre-ville comme territoire exclusif des classes supérieures.

L’opération du haut de la rue Nationale

Le projet du haut de la rue Nationale s’applique sur un périmètre défini par la municipalité en accord avec l’aménageur (la SET). Il comprend les deux îlots qui encadrent à l’est et à l’ouest la rue Nationale, dans sa partie la plus au nord (entre le croisement des rues Colbert et du Commerce, et la place Anatole France). Rappelons rapidement quelques éléments qui composent, caractérisent ce périmètre aujourd’hui, avant de voir ce que le projet compte modifier.

Le périmètre contient deux îlots d’habitations, plusieurs centaines d’appartements pour la plupart construits dans les années 50. Leurs loyers sont relativement élevés, étant donnée la centralité du site. Les commerces tiennent une bonne place également ; c’est d’ailleurs la dernière portion de la rue Nationale qui n’abrite pas que des enseignes (multi)nationales. Pêle-mêle on trouve aussi des parcs de stationnement, la bibliothèque municipale, les musées du vin et du Compagnonnage, jusqu’il y a peu l’école des Beaux-Arts, à proximité la place Anatole France, les quais de la Loire… et un entremêlement d’espaces intermédiaires, des pelouses, des dessous de porches, des escaliers, des toits-terrasses… Des lieux ouverts, des lieux-refuges, à l’abri des intempéries ou des regards.

Le projet Haut de la rue Nationale, pour lequel les élus (encouragés par des conseillers issus du marketing, et par les lobbies du tourisme) cherchent à déposer une marque appliquée au morceau de ville [4] qu’il s’agit de vendre, engage une transformation faite de plusieurs éléments.

Deux gros bâtiments viendront remplacer les actuels toits-terrasses qui abritent les commerces rue Nationale (même emprise au sol, mais sept étages de plus). Les rez-de-chaussée et premiers étages seront occupés par des commerces (les loyers des locaux commerciaux devraient être multipliés par 4 ou 5). Cela représente environ 5 000 m² de surface marchande. Au-dessus de ces commerces tout en vitrines et grosses enseignes, deux hôtels de luxe Hilton occuperont les hauteurs (du 2ème au 7ème étage). 170 chambres au total, 3 étoiles à l’est et 4 étoiles à l’ouest, intégrant une partie des bâtiments existant place Anatole France qui appartenaient il y a peu à l’université François-Rabelais (l’État vend le bâtiment à l’entreprise Hilton). Plusieurs milliers de m² surplombant, depuis des tours de verre et de métal, la place Anatole France, le pont Wilson, la Loire... L’école des Beaux-arts cède sa place à un centre d’art contemporain, sponsorisé par la famille Debré, au milieu du Jardin François 1er qui sera remodelé et reverdi. Les abords immédiats de l’église Saint-Julien seront rasés pour libérer un parvis. Dans les nouveaux bâtiments, on crée aussi quelques logements : une quarantaine d’appartements, qui se vendront au prix fort (on parle de 5 000, voire 6 000 € le m²) [5]. Pas question de logement social ici. Les quais de la Loire quant à eux feront l’objet de l’attention du politique dès que les hôtels de luxe seront sortis de terre (les responsables du projet regardent en effet dans cette direction depuis longtemps…).

Le projet comme il est venu…

Si certains d’entre nous ont vaguement entendu parler de ce projet ces derniers mois, voire depuis quelques années, cela fait en réalité plus de 10 ans que le projet se prépare, assez précisément.

En fait, en 2004, le directeur de l’agence d’urbanisme locale a déjà une maquette en papier représentant le secteur Anatole France, sur laquelle il défait et rempile des petits cubes pour modifier les volumes bâtis.

Tout commence avec la Madame Capital de la communauté d’agglomération ToursPlus. A la manière d’une Madame Soleil, cette « responsable du développement économique » a pour rôle d’attirer les « grandes enseignes » dans l’agglo. Elle a gagné ses galons auprès de Jean Germain en négociant l’installation d’IKEA à Tours. Cet agent du public chargé de charmer le privé déniche, au début des années 2000, un géant de l’hôtellerie de luxe qui se montre intéressé par Tours. Réunion au sommet dans le feutré, mise en branle des cerveaux en aimant à capitaux, il s’agit d’exploiter l’opportunité de se faire exploiter son territoire.

Réunion au sommet ?...Vous avez dit mise en débat public ? Conseil municipal ? Non. Si les Tourangeaux étaient informés, ils risqueraient de tout faire capoter. Pour le moment discrétion. La réunion, décrite par l’un de ses protagonistes, se fait « à 4 ou 5, autour d’une table ». Le maire (Jean Germain), le directeur de l’agence d’urbanisme (alors proche conseiller du maire), le représentant de la société d’aménagement locale (la SET), et une ou deux autres têtes. Il faut convaincre l’hôtelier que c’est à Tours qu’il tirera le plus gros profit de son installation. Il faut un endroit prestigieux, il faut qu’on puisse transformer le prestige en cash… La Loire, ses châteaux, the Loire Valley  ! La bonne idée est proposée par Madame Soleil, qui décidément sait flatter le capital.
Coïncidence, c’est à la même période que le dossier UNESCO du Val de Loire est examiné. Des hôtels avec vue sur Loire... On imagine déjà le papier glacé sous les rotatives : « La vallée des rois. Une nuit dans le patrimoine mondial, les pieds dans l’eau »… La décision est prise, les hôtels de luxe ne peuvent être que là, au bord de la Loire, au point le plus central de la ville, qu’il s’agira de remettre en valeur en réifiant l’histoire prestigieuse d’une entrée de ville royale [6].

Les conseillers et les techniciens sont prêts : Germain réélu, on lancera le projet. Et dès 2008, le top départ est donné : un mandat pour officialiser, et tout verrouiller.
En 2008, l’OE2T [7] publie un rapport intitulé « Le pôle urbain de Tours face au marché du tourisme d’affaire ». En effet, l’hôtellerie 3/4* cible, outre les touristes étrangers qui visitent les châteaux de la Loire, les congressistes, séminaristes, les cadres d’entreprises et d’administrations qui passent de ville en ville (de métropole en métropole), dans des hôtels payés par leur employeur.

C’est une stratégie d’attractivité qui guide ce projet. Mais pas seulement l’attractivité touristique, le fameux « rayonnement » de la ville vers l’extérieur. Il s’agit aussi, à une autre échelle, d’exploiter le porte-monnaie d’autres consommateurs : le tourisme a un allié, le commerce. Non seulement on veut faire venir les touristes à Tours, mais on veut faire venir les Tourangeaux (habitants de l’agglo, de la région) dans le centre-ville, rue Nationale, et jusqu’en haut de la rue Nationale. L’un des leitmotivs des porteurs du projet est « faire du haut de la rue Nationale la "locomotive" du commerce tourangeau ».

L’une et l’autre de ces stratégies ont vocation à « valoriser le foncier », autrement-dit à faire que le m² de terrain en ville rapporte plus. Pour ça, il faut densifier (rez-de-chaussée+7 étages c’est 8 fois plus de surface commerciale que les actuels rez-de-chaussée), et il faut augmenter le prix au m² des surfaces commerciales. Pour augmenter le prix du local commercial, les urbanistes ont une méthode simple (en fait c’est une règle qui vient des professionnels de l’immobilier d’entreprise) : toute rue marchande est catégorisée par ces experts selon le flux de consommateurs potentiels qu’elle charrie. Il ne s’agit pas d’étudier les usages de tel ou tel type de population, de tel ou tel quartier, mais seulement de compter « les chalands ». A Tours, la rue de Bordeaux et le bas de la rue Nationale sont en zone 1, puis la rue Nationale devient zone 1bis au nord de la rue des Halles (le zonage se poursuit dans cette rue, terminant le « Z » qu’apprécient [d’]y lire les experts en locaux commerciaux du centre-ville). La rue Nationale passe en zone 2 au nord des rues Colbert et du Commerce. Dans tout ça, il y a même une zone « premium » qui correspond au niveau de la Fnac. Ces « rangs » correspondent à des fourchettes de chiffre d’affaires potentiel, et finissent par déterminer le prix des locaux commerciaux .

L’objectif est de réussir à louer, et donc à vendre, le plus cher possible les locaux commerciaux qu’on construit en haut de la rue Nationale, ce qui implique de les faire catégoriser en zone 1, voire premium. Pour ça, il faut se soumettre aux experts, qu’on appelle des programmistes commerciaux. Ce sont ceux qui savent fabriquer du commerce qui se vend bien. Ils travaillent donc généralement pour le promoteur (celui qui construit pour revendre), en l’occurrence Eiffage.

Détour par une présentation du jeu d’acteurs

L’aménageur, à qui la mairie attribue une concession (un territoire délimité pour un projet écrit dans les grandes lignes par le politique) a pour rôle de se rendre propriétaire du foncier, c’est-à-dire d’acheter à leurs propriétaires les biens immobiliers qu’il s’agira de démolir. Pour un local commercial, il achète les murs, et le fonds de commerce, souvent à deux propriétaires différents. Il achète, puis il démolit. Ensuite, il fabrique les espaces publics qu’il a conçus (en s’attachant les services d’un cabinet d’urbanisme privé [8]). Jusqu’ici, il n’y a pour l’aménageur, qui est une société d’économie mixte majoritairement détenue par le public (l’agglo), que des dépenses. Les recettes qui doivent venir les compenser sont les droits à construire que l’aménageur revend à un promoteur : c’est le bout de terrain qui doit voir se construire les futurs hôtels et commerces. L’objectif de l’aménageur, outre l’aboutissement du projet, est d’atteindre l’équilibre budgétaire entre ces recettes et ces dépenses. Pour ça, la municipalité vient inscrire dans les recettes des subventions allouées au projet (on parle de 10 millions d’euros, mais il semblerait que ce montant soit sous-estimé — et cela n’inclut pas le coût du centre d’art contemporain (pris en charge par l’agglo), ni les 15 millions dépensés par l’État pour rénover l’église Saint-Julien).

Les droits à construire sont donc vendus au promoteur (Eiffage immobilier). Le promoteur construit les deux gros bâtiments situés de part et d’autre de la rue Nationale, et revend, avec une marge de profit, à deux propriétaires différents. Les rez-de-chaussée et 1ers étages sont vendus à une entreprise d’immobilier commercial parisienne (la SDIC) qui restera propriétaire des locaux commerciaux et les louera aux enseignes commerciales les plus offrantes (celles qui ont des accords avec ce genre d’entreprises sont plutôt des chaînes multinationales : Starbucks plutôt que le Helder, Casa plutôt que le petit vendeur de meubles tourangeau, etc…). Les étages supérieurs quant à eux sont vendus à Hilton qui les exploitera en 3 et 4*. Dans Le droit à la ville [9], Henri Lefèbvre faisait déjà un constat sous forme de question rhétorique : « Dans certains pays capitalistes, l’entreprise "privée" ne laisse-t-elle pas à l’État, aux institutions, organismes "publics" autre chose que ce dont elle refuse de se charger parce que trop onéreux ? ».

Parmi tous ces acteurs, comme le dit le directeur de l’agence d’urbanisme avec une lucidité cynique, le pouvoir est proportionnel à l’épaisseur du porte-monnaie. Et dans ce jeu, Eiffage, Hilton et la société d’immobilier commercial SDIC ne se contentent pas de se réserver la plus belle part du profit immédiat : ils négocient le contenu même du projet, imposant à la collectivité, par le biais de l’oreille attentive et experte de l’aménageur qui épouse leurs intérêts, leurs choix d’aménagement. L’objectif est de favoriser à tout prix la fonction commerciale de ce qui se veut le nouveau centre-ville de Tours. Eiffage veut plus de surface, on modifie le règlement d’urbanisme. La SDIC montre du doigt un arbre qui atténuerait la visibilité d’une des vitrines commerciales, on retire l’arbre des espaces verts voulus par le politique. Hilton refuse de côtoyer une auberge de jeunesse, très bien : on la repousse dans l’avenue de Grammont. Les endroits clos, porches, abris (utilisés par les jeunes, les pauvres ou toute autre population qui ne consomme pas) nuisent à la pleine appropriation de la rue par les consommateurs et leurs chères enseignes ; alors ne gardons que ce qui brille, éliminons les interstices et les refuges, optons pour un urbanisme ouvert, où chacun peut surveiller tout le monde, où tout le monde peut s’assurer de la normalité de chacun et ne jamais être surpris par la rencontre de l’altérité, par la confrontation à des comportements déviants…

Bien sûr, le lecteur habitué des lieux aura une pensée pour les quais de la Loire, à quelques mètres de la place Anatole France et de ses futurs hôtels. Hilton y pense aussi, de même que la municipalité, qui comme dans d’autres villes, veut « reconquérir le fleuve ». Le réaménagement drastique des bords de Loire est prévu, et il naîtra officiellement dès la mise en œuvre du chantier du haut de la rue Nationale. On reviendra plus loin sur cette étape 2 du projet, que la SET et la municipalité gardent au chaud dans les placards.

Retour sur l’histoire du projet

Mais pour le moment, reprenons le fil chronologique pour voir comment la coalition institutionnelle, alliée autour de la SET [10], parvient à faire advenir le projet.
Lorsque la mairie décide de s’attaquer au réaménagement du haut de la rue Nationale, elle délimite un périmètre, qu’elle veut confier, en concession d’aménagement, à la SET. Problème, on ne peut pas confier en périmètre d’aménagement une zone qui est protégée au titre du patrimoine. Le centre-ville de Tours est en effet classé en secteur sauvegardé, ce qui implique l’application d’un document réglementaire, le PSMV (Plan de Sauvegarde et de Mise en Valeur, équivalent au PLU qui s’impose chez Tonton Lucien quand il veut changer la couleur de ses volets). Ce document n’autorisait évidemment pas la construction de tours de 7 étages à quelques mètres de l’église Saint-Julien, ni même la destruction des toits-terrasses abritant les commerces actuels. Qu’à cela ne tienne, une coalition d’intérêts, autour de l’objectif de « développement économique », se met en place pour venir à bout de ce document réglementaire. En effet, si Tonton Lucien est condamné à peindre ses volets en marron et non en bleu, le maire de Tours lui, soutenu par le préfet, portant les intérêts des gros investisseurs immobiliers, peut bien faire passer la hauteur maximum des bâtiments de 1 à 7 étages !

En 2011-2012, le PSMV est modifié, permettant de refondre le cadre bâti du quartier. La loi impose que dans cette procédure, une enquête publique soit menée, permettant aux habitants d’exprimer leur point de vue. Il y aurait beaucoup à dire sur cette procédure d’enquête publique, sur laquelle les responsables communiquent le moins possible, et rendent les informations le plus floues possibles pour qui ne détient pas l’expertise d’un urbaniste-juriste-financier… A peine quelques dizaines de personnes ont participé à cette enquête publique et, bien que la majorité des remarques désapprouvât le projet, la modification du PSMV a été validée par le conseil municipal, après avis favorable du commissaire-enquêteur [11].

La SET pouvait maintenant rentrer en jeu. Elle est chargée de concevoir le projet et de le mettre en œuvre. En tout cas elle doit coordonner ce travail, et éviter toutes les embûches qui pourraient entraver l’aboutissement du projet.

Dès sa désignation, la SET cherche à sélectionner une équipe d’assistance à maîtrise d’ouvrage, qui va dessiner l’ensemble du projet. L’agence d’urbanisme parisienne Seura sort gagnante d’un concours, où chaque équipe devait proposer un projet qui intègre, outre le périmètre, tout le linéaire des bords de Loire [12]. Parmi les consignes que la SET donne aux équipes d’urbanisme qui concourent, une demande surprenante apparaît : « bousculer le PSMV ». En effet, pour la SET, la première modification du PSMV ne va pas assez loin, et il faut procéder à une révision plus drastique. La proposition de l’équipe gagnante, à qui l’on demande de déroger au cadre juridique du moment (en étant payée par l’argent du contribuable), doit permettre ensuite de faire pression sur ceux qui ont la charge de procéder à la seconde révision du PSMV.

En 2013, la révision du PSMV a lieu, appuyée sur le projet urbain déjà dessiné, et elle passe comme la première version sans encombre devant le commissaire-enquêteur qui, malgré les critiques, donne un avis favorable.

A la même période, l’agence d’urbanisme fait son travail de mise en adéquation des documents de planification du territoire avec les ambitions du politique. Au SCOT (schéma de cohérence territoriale), on ajoute un DAC (document d’aménagement commercial), qui ancre et légitime l’enjeu d’attractivité.

Au début 2014, tout est prêt, il ne reste plus qu’à procéder à une ultime enquête publique pour prononcer la DUP (déclaration d’utilité publique, actée par le préfet), qui autorisera la SET à exproprier les propriétaires des fonds de commerces et des murs voués à la démolition. Les élections municipales approchant, on décide de remettre à l’été cette enquête publique.

Au printemps, la majorité municipale a changé, mais rien ne change pour le haut de la rue Nationale : son sort est scellé depuis longtemps. On lance l’enquête publique, qui, précisons-le, ne montre toujours pas d’architecture : les participants doivent s’exprimer sur des volumes bâtis et des fonctions annoncées. Mais peu importe, puisque les oppositions, toujours majoritaires, sont retournées d’un revers de main par la SET qui, seule détentrice de l’expertise sur le sujet, bourre avec succès le crâne du commissaire enquêteur (proviseur retraité ignorant en termes de politiques urbaines) qui ne peut que recracher aux citoyens mobilisés le discours prémâché par le chef de projet. L’avis favorable est donné, formalité, et le préfet prononce la DUP.

Les commerçants et propriétaires de murs avec qui la SET n’était pas parvenue à un accord amiable verront leur sort réglé, en dernier ressort, devant le juge des expropriations. Ce n’est alors plus qu’une question de prix [13].

On voit donc que la SET, dont bon nombre d’agents sont des experts juridiques et financiers, a su verrouiller le cadre juridique pour permettre l’aboutissement du projet du haut de la rue Nationale. A trois niveaux, ce verrouillage est permis par un dispositif de communication habilement orchestré. Ces trois niveaux correspondent à trois canaux de communication : la presse locale, les enquêtes publiques, et l’espace projet. Ces trois niveaux, grâce à la solidarité de la mairie et de l’État dans l’alliance pour le projet, sont complètement maîtrisés.

La stratégie de communication

Presse locale, enquêtes publiques…

On connaît l’impartialité de La Nouvelle République vis-à-vis de la municipalité, de ses élus et de leurs choix politiques. Inutile de préciser que le projet urbain, dans son fondement, n’y a jamais été mis en question. Ce genre de presse n’a pas pour habitude d’éveiller les consciences et d’attirer les regards de ses lecteurs vers ce qu’il y a de problématique dans la société locale, sur laquelle elle prétend pourtant informer. Mais pire encore, la presse quotidienne locale est largement utilisée par la SET pour diffuser les informations sur le projet aux moments opportuns. Le goutte-à-goutte est savamment réglé, fruit d’une stratégie discutée entre l’exécutif municipal et la SET (qui a aussi ses spécialistes en communication).

L’information sur le projet a été dévoilée pas à pas par la SET, tenant en haleine ses destinataires à la manière d’un plan marketing, tout en laissant le temps à chacun de s’habituer à l’idée... Le temps de la communication presse s’articule avec le temps politique, s’arrange avec les enquêtes publiques.

Dès les premières évocations du projet en conseil municipal en juillet 2011, la NR commence le goutte-à-goutte, à propos de ce qui tombe d’un coup comme « l’urgence » politique du moment, la construction de deux hôtels 3-4* en haut de la rue Nationale. Dans un compte-rendu posant en vrac quelques éléments factuels et prises de position, on apprend que des représentations « au stade volumétrique » existent, mais aucune image n’est publiée. Parallèlement, une esquisse « fuite » pour atterrir sur quelques blogs. L’image représentant une grande tour dorée arrondie, d’un style futuriste tranchant avec l’existant, est démentie, mais le coup est joué : les porteurs du projet ont pris la température des réactions. Pour ceux qui se tiennent au courant, l’architecture finale paraîtra moins pire que ce qui a été furtivement montré. Plus globalement, l’information se diffuse, devient vite rumeur brumeuse pour les nombreux Tourangeaux qui ne lisent pas la NR.

Entre les lignes on apprend qu’une modification du PSMV est en cours… Et ce n’est que 6 mois plus tard, au lendemain du nouvel an, qu’on apprend quelques jours avant sa clôture la tenue d’une enquête publique. Les lecteurs ne sont pas invités à s’y rendre pour s’exprimer ni s’informer : au contraire, l’article les dissuade d’essayer d’accéder à une enquête qui « s’en tient au langage urbanistique, pas toujours accessible au grand public » ! Et il propose tout simplement d’attendre un complément d’information de la part de notre bon maire.

L’enquête publique a pu ainsi se dérouler sans encombres, le commissaire-enquêteur n’ayant qu’à écouter d’une oreille attentive les doléances des quelques habitants et propriétaires du quartier. Les rares remarques qui portent sur la contestation du projet sur le fond (hôtels, commerces) ou sur la forme du bâti (hauteur des hôtels notamment) sont balayées, souvent sur le mode du hors-sujet [14].

En mars 2012, la NR annonce que c’est parti pour sept ans de travaux. L’aménageur a été désigné, c’est maintenant une affaire de professionnels. La NR n’informe guère que sur les commerçants inquiets…

Pendant ce temps, une modification plus en profondeur du PSMV (on parle ici de révision-extension) est en cours, pour entériner la première modification du règlement qui permet le projet. L’enquête publique, pour validation, doit avoir lieu fin 2013. Dans le quotidien local, pas un mot de cette échéance démocratique. On préfère publier les belles images fournies par la SET, montrant les volumes des bâtiments qui composent le futur quartier. Le principe des hôtels et des commerces n’est plus discutable, ou ne l’a jamais été, on ne sait pas très bien, mais avec cet article, le projet se transforme en un déjà-là. La magie de l’image virtuelle fait exister ce qu’elle montre, et avec une absence totale de recul vis-à-vis des informations qu’elle transmet, la NR fait le jeu des porteurs du projet en faisant déjà disparaître l’existant, remplacé par ce bel avenir qui est promis.

Dans le même temps qu’on donne à voir des volumes (effaçant ce qu’il y a dedans), on évite de montrer l’architecture, dévoilement qui nous dit-on avait été nocif au débat sur le projet de tour de la gare (effectivement avorté). Et toujours dans le même rythme, on est tenu en haleine…

Fin 2013, l’enquête publique a eu lieu en catimini, et la NR ne fait que transmettre le message de la municipalité bientôt sortante : celle-ci compte « appuyer sur l’accélérateur ». La DUP aura lieu en 2014, avec elle la 3ème enquête publique, qui aura autant d’effet que les deux précédentes. Elle permet d’exproprier les commerçants devant un impératif (les hôtels) si on le juge « d’utilité publique », mais tous ceux, rares encore une fois, qui argumentent contre cette « utilité » sont renvoyés dans leurs cordes. Seuls ceux venus défendre un intérêt particulier (lié au découpage d’un bien immobilier adjacent ou inclus dans les démolitions par exemple) sont jugés dignes d’attention [15].

La nouvelle municipalité installée, la DUP prononcée par le préfet à l’été 2014, les permis de démolir et de construire sont déposés, bien sûr acceptés par le maire, pour certains attaqués en justice mais jusqu’à présent sans succès.

Tout s’est passé dans l’évitement des mises en question, et ce jeu est joué consciemment par les porteurs du projet. Interrogé en 2013 sur ce point, le directeur de l’agence d’urbanisme s’était montré très clair : « Ça c’est une stratégie. Il faut donner l’impression que c’est irréversible. Si vous commencez à dire "peut-être", c’est mort. (…) Faire passer le message selon lequel il y a une volonté forte. Forte au point qu’on ne pourra pas l’entraver. C’est effectivement ce jeu-là. » Et de rajouter, en professionnel qui maîtrise le processus : « La question c’est quelle histoire on raconte ». Une jolie histoire a donc été composée, et le dispositif de communication n’avait plus qu’à se dérouler. [16]

L’ « espace projet » : des concepteurs qui croient au pouvoir de la vitrine

Ce n’est donc qu’après un long processus de verrouillage juridique du projet et de diffusion lente de l’information, que le public est autorisé à voir à quoi ressemblera le futur quartier. En effet il ne reste plus, le temps que le juge d’expropriation fasse son travail, qu’à mettre en scène le dévoilement de l’architecture et soigner le discours de justification qui veut convaincre la population. Les représentations visuelles du projet définitif sont diffusées en avril 2015, dans un local situé sur le lieu-même du projet, rue Nationale.

L’« espace projet », ouvert au public pendant quelques mois, offre un privilège à ses visiteurs, rarement critiques, souvent déjà convaincus ou ne demandant qu’à l’être. Il leur offre un privilège d’information. On vient y contempler la maquette, les belles images de synthèse produites par les urbanistes et architectes. On vient aussi boire les paroles de « l’animateur » qui tient le local et donne des compléments d’information, qu’on aura la fierté de ressortir en exclusivité lors du repas du dimanche. Mais on trouve aussi des images d’archive de ce secteur de la ville. Ils servent un savant dispositif argumentatif qui consiste à réécrire l’histoire du lieu. Une histoire du patrimoine (catégorie toute aussi empreinte d’une vision marchande de la ville, puisque derrière elle se cache le marché du tourisme, mais à propos de laquelle les architectes et urbanistes ne sont à peu près jamais discutés).

Ce discours produit par des urbanistes, des hommes de l’art comme on dit, bref des pros, des experts qui ont toute légitimité pour juger (contrairement à nous pauvres profanes), est simple. Il se compose en trois temps :

• sur-valoriser l’architecture du XVIIIème siècle : rue Royale encadrée de deux édifices monumentaux (l’hôtel de ville et la bibliothèque municipale) ;

• dévaloriser l’architecture née de la reconstruction d’après-guerre (architecture encore debout, bibliothèque actuelle et toits-terrasses aujourd’hui interdits d’accès) ;

• valorisation du nouveau projet pour le haut de la rue Nationale, avec retour de la monumentalité (deux Hilton 3* et 4*).

En présentant l’architecture de la fin du XVIIIème siècle comme ayant fait le prestige de la ville par-delà les frontières, en sacralisant la monumentalité des bâtiments qui composaient cette « entrée de ville historique », ceux qui produisent le discours sont déjà en train de répondre à la critique qu’ils pressentent face à leur projet : la densité. La densité est d’entrée de jeu associée à la monumentalité, au prestige, au rayonnement (tant souhaité) de la ville. Comme dans un drame, on met en scène la disparition de ce passé prestigieux, et on dévalorise les choix architecturaux qui ont été faits dans les années 50 à la Reconstruction. Cet urbanisme qui offre l’espace au public, en inventant même des bâtiments qui abritent des commerces sous des toits-terrasses sur lesquels on peut se promener, l’histoire de ces choix est ré-écrite par les urbanistes d’aujourd’hui, font passer l’existant pour du pas fini, pour un projet qui aurait été inférieur à la volonté de l’architecte de l’époque…

En fait, bien aidé par la municipalité qui a, dans les faits, complètement délaissé ce quartier depuis plus d’une décennie, ce discours historique cherche à créer des réactions non-négatives devant le projet qui est porté en 2015. A défaut d’adhérer à la nouveauté, le public sera convaincu que « c’est toujours mieux que ce qu’il y avait avant ». Et en effet, nombre de ces réactions ont pu être observées au sein de l’espace projet.

De cette façon, la coalition des porteurs de projet réussit à faire exister un avenir qui n’a même pas commencé, dans les faits, à remplacer le présent. Ce présent nous semble déjà derrière, tant l’image de l’urbaniste appuyée par l’autorité du politique a l’effet d’une prophétie auto-réalisatrice. En réalité la première pierre n’a pas encore été démolie rue Nationale, et ceux qui l’habitent encore ne sont pas des fantômes.

Pourtant, dans les fortunes dépensées par la collectivité pour les diverses expertises, on a financé du juriste, de l’expert financier, encore du juriste, encore de l’expert financier, et puis des « programmistes commerciaux », très importants ceux-là aussi, car ils dictent les formes que doit prendre l’espace public pour que les vitrines des magasins se vendent le plus cher possible aux commerçants qui viendront les investir… Mais pas un seul centime n’a été alloué, entre autres « expertises préalables », à l’étude des usages existants ! Ceux qui prétendent créer des « nouveaux usages » ne savent ainsi rien du tout de ce qui se passe dans ce quartier, hormis ce qu’ils en voient le dimanche après-midi lors de la balade digestive (en famille bien sûr, car ce sont des gens bien)… Des lieux publics pour les adolescents, pour les étudiants, pour les marginaux, pour les bobos qui aiment bien côtoyer tout ce « P’tit Monde »… tout ça ne les intéresse pas. En face d’eux, ou en dessous, ces populations, exclues avec préméditation de la ville de demain, ne se mobilisent pas pour faire valoir leur droit à la ville... [17]

Conclusion : aménagement et démocratie

Au terme de ce petit récit bien instructif, il devient évident que de sérieuses contradictions affleurent et posent problème dans un cadre démocratique comme le nôtre.

Par choix délibéré, nous ne voulons pas nous situer dans le domaine de la proposition politique : il y a des partis politiques, des groupes de réflexion, des collectifs et des associations qui existent déjà. Toutes ces organisations développent depuis des années des théories sur la démocratie directe, les conseils de citoyens, les commissions d’enquête et de contrôle indépendantes et citoyennes, les référendums locaux et l’utilité d’Internet dans ce domaine. On voit parfois les municipalités reprendre en main le processus d’aménagement par l’intermédiaire d’entreprises publiques de construction ou de gestion des eaux. Exceptionnellement, des juges d’instruction pugnaces mettent en lumière des circuits de corruption et de financement politique. Des antennes locales existent, il suffit de s’intéresser aux problématiques de l’aménagement pour pouvoir agir et peut-être contrebalancer le désengagement de l’opposition municipale sur toutes ces questions.

Nous voulons également éviter les analyses simplistes de type « odieux complotisme municipal » sur fond de fantasmes autour de la franc-maçonnerie et de collusion généralisée entre les acteurs privés et publics, sans pour autant nier certaines proximités et convergences d’intérêts.

Nous voulons juste attirer l’attention sur des mécanismes enclenchés depuis une bonne trentaine d’années et qui s’accélèrent par l’effet conjugué de nombreux facteurs dont voici un petit inventaire à la Prévert, la poésie en moins : 1) l’accumulation de pouvoir et de capitaux, 2) la domination dans le discours politique et médiatique du néolibéralisme et de ses présupposés (primauté de l’initiative privée, incompétence supposée des pouvoirs publics, validation de la concurrence à toutes les échelles, supériorité de la sphère économique sur toutes les autres, disqualification des questionnements autour de la nécessité de la croissance économique...), 3) le processus de décentralisation politique qui a affermi le pouvoir des maires, les rendant plus vulnérables aux pressions des grands groupes voire parfois de groupes mafieux, 4) la conception de la politique municipale comme management public qui importe les méthodes du secteur privé et sait drainer des capitaux et du mécénat , 5) la rivalité et la mise en compétition des services administratifs et des agences municipales, 6) la disparition d’une réelle presse locale dont le rôle serait d’exercer un sens critique sur l’action politique plutôt que de se réduire à de la simple publi-information institutionnelle, 7) le développement de puissants outils et stratégies de communication (omniprésence dans les réseaux sociaux, éléments de langage, mise en narration du politique...), 8) l’utilisation des sciences sociales comme simple outil de gestion statistique qui rend incontestables les choix politiques grâce à l’aplomb des sciences dites exactes , 9) le développement de manières de penser et d’un vocabulaire technique d’expertise qui conditionne la réflexion et renforce le poids des experts et professionnels en éloignant le citoyen lambda 10) l’utilisation de l’art et des musées comme alibis au service de projets urbanistiques essentiellement commerciaux... Ces mécanismes, sous d’apparents discours d’enrobage républicains ou de mise du citoyen au centre des préoccupations nuisent à la démocratie et à la prise de décision dans l’intérêt du bien commun, renforçant le pouvoir d’influence de petits groupes bien organisés. Ces mécanismes ne sont pas pour autant inéluctables ou à sens unique.

Il s’agit donc que chacun puisse s’informer librement et agisse en son âme et conscience, pas seulement lors d’élections espacées. Élections où les problématiques d’aménagement sont rarement discutées, le consensus entre le Parti Socialiste et Les Républicains sur ces sujets étant tout à fait patent. Soyons sûrs, toutefois, que l’apathie générale qui semble toucher aux questions d’aménagement à Tours sera perçue et utilisée comme un acquiescement à la poursuite de cette mécanique du pouvoir de bâtir, de mieux en mieux huilée.

Rendez-vous est pris, donc, dans quelques mois, lorsque les projets sur le très ambitieux réaménagement de l’avenue Grammont, ou des bords de la Loire entre le pont Napoléon et le pont de Fil, sortiront de l’ambiance ouatée des bureaux de la Mairie par l’intermédiaire d’un site Internet aux séduisantes images numériques... [18]

Par Joséphine Kalache et Eugénie Fillette

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