Qu’est-ce donc que la cohérence territoriale ?

La cohérence territoriale est un concept destiné à lutter contre l’incohérence qui a régné durant tout le XXème siècle, quand on construisait n’importe où et n’importe comment. En 2002, sous le gouvernement Jospin, il a été décidé que, dans tous les territoires de France, il fallait désormais mettre en place des règles pour sortir de cette incohérence, d’autant plus que la décentralisation de 1982 avait sensiblement atténué le contrôle de l’État et fait naître des féodalités territoriales régies par les notables locaux devenus grands seigneurs.

Une importante loi « relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbain » (SRU) a été votée. Elle comporte plusieurs volets, le plus connu étant celui qui oblige toutes les communes à construire un minimum de logements sociaux — là où Neuilly-sur-Seine, par exemple, se fait remarquer avec un taux de logements sociaux très inférieur à ses obligations. Un autre volet de la loi a pour objet de traiter de la cohérence urbanistique entre communes avoisinantes. Il repose d’abord sur la définition de territoires : le nôtre est celui de l’agglomération tourangelle élargie à quarante communes, ce qui correspond à notre « bassin de vie ». Ensuite, dans chacun de ces périmètres, doit être établi un document chargé d’édicter les règles et contraintes, c’est le « Schéma de Cohérence Territoriale », SCOT en abrégé. Chacune des communes doit ensuite se plier aux contraintes. En particulier, le Plan Local d’Urbanisme (PLU) de la commune doit être compatible avec le SCOT : co-hé-rent !

Comment la cohérence territoriale tourangelle s’est mise en place avec le SCOT

Tout cela est bien beau, mais il est évident que les maires n’ont pas du tout envie qu’on rogne leur pouvoir. Ils vont donc faire de la résistance. Ça leur est d’autant plus facile que ce sont eux qui sont chargés d’élaborer le SCOT, et qu’il n’y a pratiquement pas de gendarme pour les obliger à en respecter les règles. Le Tribunal Administratif d’Orléans, seul vraiment habilité à le faire, n’a pas l’habitude de contrarier les élus, surtout ceux des grosses villes. En plus, il est difficile de lui demander d’agir, et ce n’est pas le citoyen ordinaire qui peut le faire.

Pour l’agglo tourangelle, tout a été fait afin de minimiser l’impact du SCOT avant même qu’il existe. D’abord auprès du public. Qui donc connaît ce document ? Certes, le minimum exigé par la loi a été effectué : il y a eu quelques réunions, par-ci, par-là, mais pas une seule n’a été organisée dans la commune de Tours… Les Conseils de la Vie Locale ont été mis à l’écart. Et puis, les maires ont traîné des pieds, les retards se sont accumulés, et il a fallu attendre plus de dix ans pour que l’on atteigne le cap final de l’enquête publique.

Cette enquête publique s’est déroulée du 21 mai au 25 juin 2013, et vous n’en avez pratiquement pas entendu parler. Comme d’habitude, nos hommes politiques ne font rien pour que les habitants s’expriment sur des sujets qui les intéressent pourtant directement. Il y a l’annonce officielle obligatoire, un petit article de La Nouvelle République (NR) au début (ah non, même pas...), et puis plus rien. Les dépositions à cette enquête, sur des cahiers en mairie ou par Internet, sont recueillies par un commissaire-enquêteur nommé par le Tribunal Administratif d’Orléans. Celui-ci analyse les dépositions, rédige un rapport et des conclusions. La NR rédige un article indiquant que tout se passe bien, et voilà.

Tout de même, alors que le commissaire-enquêteur a établi son rapport le 20 juillet, ce n’est qu’un mois plus tard qu’il a été mis en ligne sur Internet, sans annonce. Ensuite, il a fallu attendre plus d’un mois pour que le document définitif soit approuvé par le Syndicat Mixte de l’Agglomération Tourangelle (SMAT, l’organisme inter-communal qui avait préparé le Schéma de Cohérence Territoriale), le 27 septembre 2013. Et l’article bienveillant de la NR est arrivé le 5 octobre. Son lecteur se rend compte que la banale formalité s’est bien déroulée, que chaque maire a allègrement souscrit à des pratiques plus vertueuses : tout va très bien…

Comment le SCOT conçu pour être passe-partout est devenu contraignant

Cette plaisante façade cache un gros embarras, car l’enquête publique ne s’est pas du tout passée comme prévu. D’abord, certaines dépositions ont vigoureusement dénoncé l’opération de neutralisation.

Ainsi Alain Beyrand, du blog Pressibus, concluait :

« Cela signifie bien que les communes n’ont rien à faire des recommandations du SCOT et qu’elle peuvent faire tout l’inverse (...). Le "principe de compatibilité", qui est avancé, est théorique et ne repose sur aucune mesure concrète. Les élus continueront à faire leur tambouille entre eux, sans tenir compte des habitants et en continuant à les enfumer. C’est du vent. En conséquence, je demande à ce que soit mise en place une instance indépendante qui rédige un rapport annuel sur la conformité avec le SCOT des PLU et des diverses décisions communales, notamment les acceptations de permis de construire. (...) Même si son impact est limité à donner des bons et des mauvais points, voire un peu plus, comme pour la Cour des comptes, cela m’apparaît indispensable pour que le SCOT ne soit pas un nouveau catalogue de bonnes intentions, mais un véritable plan directeur permettant aux citoyens de mesurer la bonne conduite de leurs communes. »

L’AQUAVIT, association pour la qualité de vie dans l’agglomération tourangelle, allait dans le même sens :

« Au-delà, nous nous interrogeons sur l’application du principe de « respect de compatibilité » dans chacun des PLU à venir. L’AQUAVIT demande à M. le commissaire-enquêteur d’émettre une réserve imposant des mesures réellement coercitives de maîtrise de l’étalement urbain. »

L’association insistait aussi sur la prise en compte des risques d’inondation.

Alors, c’est plutôt rare mais ça arrive, le commissaire-enquêteur a été réceptif aux arguments exposés et a pris la mesure du problème. Il a exigé :

• la mise en place au sein du Syndicat mixte de l’agglomération d’une « cellule pérenne de suivi, de contrôle et de conseil » ;
• une définition précise et un contrôle de la réduction de l’étalement urbain prévue dans le document initial.

Il a également obtenu un certain nombre d’engagements forts, comme celui de « ne pas augmenter globalement le nombre d’habitants en zone inondable ». Rendez-vous compte, c’est s’opposer à la politique de densification sur Tours entre la Loire et le Cher !

Autant dire que ces conclusions ont beaucoup déplu. Et les réactions des notables n’ont pas tardé…

Philippe Le Breton, maire de Joué, le premier démolisseur du SCOT

S’il y a un bourg qui s’est étalé démesurément au XXème siècle, c’est celui de Joué-lès-Tours, devenu la seconde ville la plus peuplée du département. Et sur cette lancée, son maire veut continuer comme en 14. Le plus gros de ses projets est carrément pharaonique : un nouveau grand quartier (pardon, « éco-quartier ») de 150 hectares confié à Bouygues Immobilier, le jardinier écolo bien connu, avec une première réalisation sur 60 hectares, soit l’équivalent du quartier des Deux-Lions à Tours. A la place de zones boisées et de terres agricoles, qui appartiennent à une époque révolue...

Il s’agit d’une opération d’artificialisation des sols comme on en trouve partout en France : d’après l’Institut français de l’environnement, 600 km2 de terres agricoles et boisées sont artificialisés chaque année, soit l’équivalent d’un département français tous les dix ans [1]. Comme la Ligne Grande Vitesse (LGV) Lyon-Turin, comme le grand stade de foot de Lyon, comme l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, même si c’est à une moindre échelle, c’est bien un Grand Projet Inutile et Imposé, un GPII, qui a démarré aux portes de Tours. Sans que la population ne s’en rende compte.

Ce qui est formidable, c’est que le 25 mars 2013, le conseil municipal de Joué-lès-Tours a voté cette première tranche d’extension urbaine en même temps que l’acceptation du SCOT qui limite l’étalement ! Toute l’hypocrisie du monde politique est dans ce vote. La volonté d’échapper aux rigueurs de la Cohérence est déjà actée. Si la plupart des conseillers municipaux l’ignorent probablement, le maire en a pleinement conscience.

D’ailleurs, il sait que cette concomitance peut se retourner contre lui. En effet, deux modifications du Plan Local d’Urbanisme de Joué-lès-Tours ont été prévues pour entériner la première tranche du projet, nommée Zone d’Aménagement Concertée (ZAC) des Courelières. Néanmoins, compte tenu des délais nécessaires à la réalisation des enquêtes publiques, les modifications du PLU ne pouvaient être actées qu’en fin d’année 2013, alors que le SCOT devait être terminé depuis le mois d’août 2013, ce qui aurait ouvert la possibilité d’effectuer un recours contre les modifications du PLU en s’appuyant sur ce document. Il est alors décidé de faire un gros forcing. D’abord, on éjecte l’une des deux enquêtes portant sur la modification du PLU, et l’on passe directement à la modification n°5.

Ensuite on se dépêche : l’enquête publique sur le SCOT a lieu du 21 mai au 25 juin, celle portant sur la modification du PLU a lieu un mois plus tard, du 25 juin au 30 juillet. Puis, on bénéficie d’un super commissaire-enquêteur sourd comme un pot qui ignore les critiques comme celles de l’AQUAVIT. Il arrive à comprendre, tout de même, qu’il y aurait un problème à propos du SCOT et de l’étalement urbain. Pas de soucis, il trouve la parade : le SCOT a pour objectif d’amener la nature en ville, et le projet se situe pile-poil dans ce cadre-là !

Et pour finir, miracle, l’acceptation du SCOT traîne en longueur, si bien que la modification du PLU de Joué est validée le 23 septembre, quatre jours avant celle du SCOT. Joli sprint. Monsieur Le Breton peut remercier ses bienveillants collègues maires ! La notabilité tourangelle sait faire bloc pour protéger ses prérogatives. Bien sûr, il n’y a aucun écho médiatique : quel journaliste aurait l’idée de fouiner dans tous ces détails apparemment anodins ?

Jean-François Delage, préfet d’Indre et Loire, le second démolisseur

Le souci reste la réaction des associations environnementales qui ont dénoncé le projet. Elles réussissent à comprendre ce qui se passe et réagissent à temps pour déposer un premier recours — ce qu’on appelle un « recours gracieux » — auprès du préfet d’Indre et Loire, Jean-François Delage, pour qu’il effectue un « contrôle de légalité ». En effet, le représentant de l’État dans le département est garant des lois de la République et chargé de contrôler leur bonne application (ne souriez pas...).

On n’est plus au XXème siècle, les temps ont changé, et les préfets ne sont là que pour aider les maires des grandes villes à réaliser leurs projets. De temps en temps, ils tapent sur les doigts du maire d’une petite commune pour montrer qu’ils ont quelques pouvoirs, mais leur monde est celui des relations très rapprochées avec les grands notables locaux. Fini le temps où ils rencontraient les associations environnementales et se souciaient un tant soit peu d’écouter le bas peuple. Désormais, plus rien, même pas un accusé de réception poli laissant croire qu’ils étudient le dossier. Rien. La préfecture ne répond même pas aux demandes de rencontres.

Pourtant, ce recours est adressé au préfet par l’AQUAVIT et la SEPANT, deux des trois associations environnementales reconnues d’intérêt public et agréées "Environnement" dans le département (la troisième, l’ASPIE, est surtout active dans le Chinonnais). Surtout, l’argumentation est solide et dénonce précisément les multiples irrégularités du projet. Cela devrait avoir du poids. Mais aucune réponse n’a été obtenue dans les deux mois requis, ce qui signifie que le recours a échoué.

Les deux associations ne se sont pas dégonflées, elles sont passées à l’étape suivante, plus délicate et difficile, le « recours en contentieux » auprès du Tribunal Administratif d’Orléans. Là, elles ont tout de suite reçu un accusé de réception poli, puis, un peu plus tard, une ouverture de dossier montrant qu’il allait y avoir, sans doute en 2015, un jugement, après divers échanges de « mémoires » exposant la complexe argumentation juridique.

Christian Gatard, président du SMAT, maire de Chambray, le troisième démolisseur

Face à ce recours, il fallait réagir et montrer que le projet avançait et devenait inéluctable. Surtout que les élections municipales arrivent, que les médias commencent à parler, et qu’à Joué-lès-Tours les réactions hostiles se multiplient et pourraient s’exprimer davantage encore. Il faut que chacun comprenne que tout est joué d’avance, et d’ailleurs le Tribunal Administratif d’Orléans devrait finir par le comprendre aussi, comme d’habitude.

Il est donc décidé d’avancer sur l’aspect commercial du projet. Le centre Leclerc de l’Alouette doit déménager dans la future ZAC des Courelières pour devenir un magnifique hypermarché. Peu importe s’il y en a déjà trop dans l’agglo, peu importe qu’il y en ait un juste à côté, à Chambray, peu importe que le commerce en centre-ville soit officiellement favorisé, peu importe qu’il n’y ait pas d’accès par transport en commun, l’essentiel est que le maire de Joué soutienne le directeur du centre Leclerc avec qui il s’entend si bien.

Un autre ami va avoir un rôle important, c’est Christian Gatard, le maire de la commune voisine de Chambray-lès-Tours. Tout pourtant devrait l’opposer à ce projet. D’abord, le projet comprend une zone commerciale qui fera du tort à celle, toute proche, de sa commune. Ensuite et surtout, il est le président du SMAT, la structure qui a conçu le SCOT et est chargée d’en contrôler la bonne exécution. Or, le SCOT n’a prévu que la création de six Zones d’Aménagement Commercial (ZACOM) et aucune à Joué. Peu importe, le maire de Chambray sait retourner sa veste. Sous la pression du préfet (tiens, tiens…), il avait déjà accepté l’élargissement de l’autoroute A10 qu’il refusait il y a deux ans. Voilà qu’il approuve pleinement la création de la ZACOM des Courelières ! Autant dire que c’est mal barré pour que le SMAT joue le rôle « de suivi, de contrôle et de conseil » que lui a assigné le commissaire-enquêteur…

Cela s’est passé le 20 janvier 2014, lors de la réunion de la Commission Départementale d’Aménagement Commercial (CDAC). Ont aussi voté "oui" à la création de cette ZACOM Philippe Le Breton, Alain Dayan, fidèle adjoint au maire de Tours Jean Germain, et Laurent Baumel, maire de Ballan-Miré, en affaire avec Le Breton, président de Val Touraine Habitat, dans un projet immobilier qui prévoit l’expulsion de personnes âgées... Un seul des huit participants a voté contre. Une semaine plus tard, la même CDAC s’est réunie pour accepter une extension de zone commerciale, cette fois-ci dans une des ZACOM inscrites dans le SCOT. Devinez où ? A Chambray…

Nos deux associations environnementales n’ont pas été dupes du stratagème et ont déposé un nouveau recours, cette fois-ci auprès de la Commission Nationale d’Aménagement Commercial (CNAC). Voilà où nous en sommes actuellement dans ce bras de fer entre le pot de terre — deux associations respectueuses des règles d’aménagement d’intérêt public — et le pot de fer — des seigneurs locaux qui veulent continuer à s’affranchir des règles pour satisfaire les intérêts financiers de Bouygues ou de Leclerc et pour que l’agglomération corresponde à leurs visions passéistes d’un urbanisme en sur-puissance.

Au delà des Courelières, l’enjeu est la crédibilité du SCOT, comme l’AQUAVIT l’avait souligné dès le début, lors de sa déposition à la modification du PLU de Joué :

« La poursuite de l’étalement urbain sur la commune de Joué risque d’encourager les autres communes à se dispenser des prescriptions du SCOT. »

Tapis derrière, prêts à agir, les autres démolisseurs

Alors que la NR a maintenant fait plusieurs articles sur le sujet, sans que la mairie de Joué et le directeur du Leclerc ne veuillent répondre aux questions des journalistes, on sent une crispation de toute la ploutocratie tourangelle calée dans l’axe Germain PS – Briand UMP. Même s’il y a quelques exceptions, comme la liste jocondienne UMP-UDI aux élections municipales, un vaste non-dit s’est imposé sur la situation, comme si ce n’était qu’un détail sans importance. Les Verts notamment, soi-disant opposés à l’étalement urbain, se taisent et participent joyeusement à la liste PS de Le Breton. Il ne leur viendrait pas à l’idée de comparer les Courelières avec Notre-Dame-des-Landes : rien à voir !

Sur un autre sujet, plus lourd encore de conséquences, les couteaux s’affûtent, là où le commissaire-enquêteur du SCOT a imposé de « ne pas augmenter globalement le nombre d’habitants en zone inondable ». Marie-France Beaufils, maire communiste de Saint-Pierre-des-Corps est la première à dévoiler ses intentions dans la NR du 30 janvier :

« Le travail que nous menons sur le comportement des digues ne doit pas empêcher le développement urbain. »

Ah, le « développement urbain »... Comme dans les Trente Glorieuses, comme avant l’élaboration du SCOT... Que ne ferait-on pas pour lui ? Jean Germain, maire PS de Tours, en est le premier promoteur : il continue à bâtir en zone inondable, sans se préoccuper du SCOT, y compris pour des habitations en rez-de-chaussée et des parkings souterrains. Comme si le risque d’inondation sur Tours n’était pas passé de « faible » en 2001 à « fort » et « très fort » en 2009. Ne plus augmenter le nombre d’habitants est un cauchemar pour nos seigneurs ! Philippe Briand, maire UMP de Saint-Cyr-sur-Loire, président de Citya Immobilier est le premier – et le plus intéressé – à le comprendre…

Un Plan de Prévention des Risques d’Inondation (PPRI) doit être mis en place en 2015, et déjà tous nos brillants bâtisseurs agissent contre lui en sous main. Quelle sera la priorité ? Laisser libre cours à leurs glorieux projets ou vraiment protéger la population quand elle devra évacuer les quartiers inondés ?

Même si ce lourd processus, qui se concluera par une enquête publique, se termine à peu près correctement, comme pour le SCOT, il y a lieu de craindre qu’il ne soit guère suivi — aussi peu que le Plan Climat de l’agglomération, catalogue de bonnes intentions sans effets. Laisser se réaliser le projet des Courelières, c’est accepter que soient bafouées les règles d’urbanisme, c’est encourager les élus à ignorer ces règles et à agir dans le non-droit au détriment de l’intérêt public.

Constant Chidaine

Liens :

• Page du blog Pressibus sur le SCOT
• Sur ce même blog, le livre d’Alain Beyrand, entièrement consultable "Tours mégaloville" (Chapitre 10 sur les enquêtes publiques, avec SCOT, Courelières...)
• Page du site de l’AQUAVIT sur le SCOT
• Page du site de l’AQUAVIT sur les Courelières
• Lettre du recours gracieux auprès du préfet
• Page du site de l’AQUAVIT sur les risques d’inondation
• Les non-dits du plan climat de l’agglomération Tours-Plus sur le blog Pressibus
• Page donnant accès aux articles de la NR sur les Courelières